《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告

目前,开发区管理机构并非宪法和各级人民政府组织法规定的行政机构系列。根据《国家经济技术开发区管理机构职责》《国家高新技术产业开发区管理暂行条例》等规定,其主要职能是负责招商引资,同时也作为政府的派出机构,行使政府机构才能行使的行政权力。例如,《国家经济技术开发区管理机构职责》第32条规定,国家经济技术开发区由所在市人民政府领导,实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制,市人民政府在开发区设立管理委员会,作为市政府派出机构,代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理。《国家高新技术产业开发区管理暂行条例》规定,开发区管理委员会作为开发区日常管理机构,可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限。在司法实践中,开发区一般分为国务院批准和省级人民政府批准两种形式。通过法规、规章授权情形较少。

据此,本条规定了三项内容

第一,国务院和省级人民政府批准设立的,开发区管理机构和职能部门均具有被告资格。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告。这是由于国务院和省级人民政府批准设立的开发区管理机构或者所属职能部门,一般情况下其法律地位等同于法规规章授权行使职权的组织。

第二,非国务院和省级政府设立的,无论是开发区管理机构作出的还是职能部门作出的,均由开发区管理机构作为被告。即对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告。也就是说,如果不是国务院和省级人民政府设立的开发区管理机构(例如市级政府批准设立的开发区管理机构),这类开发区管理机构一般具有行政管理职权且具有承担法律责任的能力,为了方便当事人诉讼,本解释将这类开发区管理机构列为行政诉讼被告。

第三,开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。是否行使行政管理职权,是否够独立承担相应的法律责任,是行政诉讼被告资格的重要标准。开发区管理机构没有行政主体资格的,不具有行政诉讼被告资格,应当以设立该机构的地方人民政府为被告。

在司法实践中,对于本条的理解,有的意见认为,本条第二句中所称的,由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门,是指国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构,还是国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门,存在不同理解。我们认为,根据本条的规定,只要是国务院或者省级人民政府批准设立的,如果行政行为是开发区管理机构作出的,以该开发区管理机构为被告;如果行政行为是开发区管理机构所属职能部门作出的,以该职能部门为被告。